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Öffentlich-rechtlicher Rundfunk

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Mit dem Begriff öffentlich-rechtlicher Rundfunk werden sowohl die Hörfunk- und Fernsehprogramme als auch die Organisationsstruktur von öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten bezeichnet.

Neben privatrechtlichen und staatlichen Sendern bzw. Programmen ist dies die dritte international verbreitete Organisationsform für Rundfunkanstalten. Öffentlich-rechtliche Sender gibt es außer in Deutschland und Österreich auch in verschiedenen anderen Ländern, so in Europa z.B. die RAI in Italien, die BBC in Großbritannien oder der Nederlandse Publieke Omroep in den Niederlanden.

Nicht alle Länder in Europa haben öffentlich-rechtliche Anstalten. So ist die schweizerische SRG SSR idée suisse ein Unternehmen als Verein im Sinne des Artikels 60ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches. Die SRG ist allerdings aus dem öffentlich-rechtlichen schweizerischen Fernsehen hervorgegangen und ist als gebührenfinanzierter Rundfunk (eingezogen durch die Billag) immer noch denselben Prinzipien verpflichtet. Auch in Luxemburg gibt es keinen öffentlich-rechtlichen Rundfunk.

Inhaltsverzeichnis

Deutschland

Bild:Karte der regionalen Rundfunkanstalten der ARD.svg
Die neun Landesrundfunkanstalten der ARD

In Deutschland wurde nach dem Zweiten Weltkrieg und im Zuge der Demokratisierung von den West-Alliierten der öffentlich-rechtliche Rundfunk nach britischem Vorbild (BBC) unter der Leitung von Hugh Greene eingeführt. Die Sender sind als gebührenfinanzierte Körperschaften (bzw. Anstalten des öffentlichen Rechts) gegründet.

Die Notwendigkeit und gesicherte Existenz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, der Umfang des von ihm zu leistenden Grundversorgungsauftrags und seine zur Erfüllung dieser Aufgaben notwendige staatsfern zu erfolgende Finanzierung wurden vom Bundesverfassungsgericht in zahlreichen Entscheidungen - den sogenannten Rundfunk-Urteilen - aus dem Artikel 5 des Grundgesetzes (Rundfunkfreiheit) abgeleitet und verbindlich festgelegt.

Das Bundesverfassungsgericht stellte danach im Jahre 1987 in einem Urteil fest, dass die öffentlich-rechtliche Rechtsform nicht zwingend vorgeschrieben ist. Demnach wäre auch eine andere Rechtsform, wie z.B. in der Schweiz möglich. Die Rechtsform des Rundfunks in Deutschland ist auch nicht im Grundgesetz vorgeschrieben.

Zu Zeiten der Weimarer Republik waren die Rundfunksender privatrechtlich geführte Gesellschaften (AGs / GmbH), bei welchen die einzelnen Länder sowie der Staat Teilhaber waren.

Mitte der 1980er wurde in Deutschland neben dem öffentlich-rechtlichen der private Rundfunk eingeführt. Im Rahmen der als "Duales System" bekannt gewordenen Neuordnung des Rundfunks in Deutschland wurde dabei die Einführung des privaten Rundfunks untrennbar an die gesicherte Existenz eines starken öffentlich-rechtlichen Rundfunks gekoppelt.

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk hat das Gebot der Staatsferne und der Unabhängigkeit. Deshalb werden - bis auf die als Staatssender ebenfalls öffentlich-rechtlich organisierte Deutsche Welle - die Sender nicht durch Steuern finanziert wie bei einem echten staatlichen Rundfunk. Öffentlich-rechtliche Sender und die Landesmedienanstalten, die den privaten Rundfunk kontrollieren, finanzieren sich durch Rundfunkgebühren, die jeder Bürger, der ein Empfangsgerät bereit hält (Fernseher, Radio und neuartige Rundfunkempfangsgeräte), monatlich über die GEZ entrichten muss. Bei den öffentlich-rechtlichen Sendern hat Deutschland die sechsthöchsten Fernsehgebühren in Europa.

Darüber hinaus hat er zur weiteren Finanzierung die Möglichkeit, in seinen Hauptprogrammen bis 20.00 Uhr einen Anteil an Werbung auszustrahlen. Außerhalb dieser Zeit ist jedoch Sponsoring möglich.

Gewinn im privatwirtschaftlichen Sinn kann (im Gegensatz zu anderen ÖRR-Angeboten in Europa) eine öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt nicht direkt erwirtschaften. Es ist den Rundfunkanstalten jedoch erlaubt, privatwirtschaftliche Unternehmen zu gründen oder sich an solchen zu beteiligen.

Organisationsstruktur

Die Steuerungsorgane des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bestehen aus dem Rundfunkrat und dem von ihm gewählten Intendanten und Verwaltungsrat. Die Aufgabe des Rundfunkrates besteht in der Überwachung der pluralen Programmgestaltung. Der Verwaltungsrat kontrolliert die wirtschaftliche Tätigkeit der Rundfunkanstalt und die Geschäftsführung des Intendanten. Dieser ist wiederum für die Programmgestaltung und die generelle Geschäftsführung verantwortlich. Er repräsentiert den Sender nach außen hin.

In den Aufsichtsgremien sitzen Vertreter der in den Landesrundfunkgesetzen der Länder festgelegten gesellschaftlich relevanten Gruppen wie politische Parteien, Gewerkschaften, Sozialverbände, Kirchen usw., wobei die politischen Parteien meist nicht mehr als 30% der Sitze stellen. Das öffentlich-rechtliche Fernsehen hat den so genannten öffentlich-rechtlichen Auftrag zu erfüllen, der in dem jeweiligen Landesrundfunkgesetz verankert ist. Danach müssen die Programme den Zuschauern umfassend und ausgewogen Information, Bildung, Kultur und Unterhaltung anbieten. Dabei sind auch bestimmte journalistische und ethische Prinzipien einzuhalten.


Landesrundfunkanstalten

Zu den Landesrundfunkanstalten gehören in der Bundesrepublik Deutschland alle Sendeanstalten des öffentlichen Rechts, die für ein oder für mehrere Bundesländer Rundfunk- und Fernsehprogramme veranstalten.

Derzeit sind es neun Landesrundfunkanstalten, die sich in der „Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland“ (ARD) zusammengeschlossen haben:

Bundesweite und Auslandsprogramme

Zu den bundesweiten öffentlich-rechtlichen Programmen gehören Das Erste (Gemeinschaftsprogramm der ARD), das Programm des ZDF sowie das Deutschlandradio, mit seinen beiden Hörfunkprogrammen Deutschlandradio Kultur und Deutschlandfunk.

Des Weiteren bieten die öffentlich-rechtlichen Sendeanstalten noch Gemeinschaftsprogramme und Spartenkanäle an. Dazu gehören u. a. ARTE, Phoenix, 3sat, KI.KA (Der Kinderkanal) und ein digitales Programmangebot (ARD digital, ZDFvision), mit jeweils drei Spartenkanälen, da laut Rundfunkstaatsvertrag nicht mehr als drei digitale Spartenkanäle pro öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalt erlaubt sind. Bis zum 31. Dezember 2005 durften die öffentlich-rechtlichen Anbieter noch Drittanbieter in ihre Bouquets aufnehmen.

Die Deutsche Welle mit Hörfunk und Fernsehprogramm nimmt als Auslandssender eine Sonderrolle ein, da sie von der Bundesregierung beaufsichtigt und finanziert wird.

Kommissionen & Zusammenarbeit

Eine Zusammenarbeit der ARD-Anstalten findet hauptsächlich in Kommissionen statt, in denen zum Teil das ZDF vertreten ist. Die Kommissionen ermöglichen die Abstimmungen interner Angelegenheiten und die gemeinsame Vertretung nach außen. Die Federführung obliegt für längerfristige Aufgaben einzelnen Intendanten bzw. Anstalten.

Darüber hinaus existieren Ständige Fachkommissionen für die Direktionsbereiche der einzelnen Rundfunkanstalten, die ihrerseits in Unterkommissionen bzw. Arbeitsgruppen untergliedert sind. Den Vorsitz einer Fachkommission haben grundsätzlich die jeweiligen zuständigen Direktoren der geschäftsführenden Anstalt inne, demnach im Jahr 2004/2005 die Direktoren des Bayerischen Rundfunks.

  • Fachkommission Recht - Vorsitzender Prof. Dr. Albrecht Hesse (Justiziar und Direktor BR)
  • Fachkommission Finanzen - Vorsitzender Lorenz Zehetbauer (Verwaltungsdirektor BR)
    • Arbeitsgruppe Kosten
    • Arbeitsgruppe Gebührenplanung - Vorsitzender Hans Buchholz (Geschäftsführer der GEZ)
  • Fachkommission Produktion und Technik
  • Fachkommission Hörfunk
  • Fachkommission Dritte Fernsehprogramme

Engagement im Internet

Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten unterhalten im Internet eine Reihe von Internetangeboten. Jeder Fernsehsender und jede Hörfunkwelle ist unter der entsprechenden Domain zu finden. Rechtliche Grundlage hierfür ist der vierte Rundfunkänderungsstaatsvertrag von 1998. Demzufolge dürfen öffentlich- rechtliche Rundfunkanstalten "im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung Mediendienste (...) mit vorwiegend programmbezogenen Inhalten anzubieten." Dieses bedeutet in der Praxis, dass über 50 Prozent der Online-Angebote inhaltlich aus den in Radio oder Fernsehen ausgestrahlten Programm stammen müssen. Allerdings ist diese Regelung schwierig zu überprüfen. So könnten es die Anzahl der Internetseiten sein, genauso wie die Anzahl der Textzeichen oder der Bits. Ferner haben ARD und ZDF in freiwilligen strukturellen Selbstbindungen im Anhang des 8.Rundfunkänderungsstaatsvertrags erklärt, ihre Online-Aufwendungen auf 0,75 Prozent ihres Haushalts zu beschränken.

Zur Programmbegleitung gehören z. B. Informationen zum Programmablauf, weiterführende Informationen, Manuskripte oder Pressetexte. Alle öffentlich-rechtlichen Radiowellen sind im Internet als Stream abrufbar. Einige Sender bieten auch Foren und Chats an, in denen sich Zuschauer und Hörer zum Programm äußern oder Fragen stellen können.

Die Qualität der meisten Angebote ist inzwischen journalistisch professionell, die Themenauswahl richtet sich meist nach der "gesellschaftlichen Relevanz" und nur selten nach Abrufzahlen. Die Abrufzahlen der Internetseiten werden zwar von der IVW erhoben, aber nicht publiziert.

Öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten dürfen in ihren Angeboten weder Sponsoring noch Werbung verbreiten. Von einigen Seiten wird problematisiert, ob die Sender Onlineshops unterhalten dürfen, in denen sie ihr Programm auf Datenträgern sowie Merchandisingartikel vertreiben.

Die EU Wettbewerbskommissarin Neelie Kroes prüft zur Zeit, ob ein Verfahren wegen unerlaubter staatlicher Finanzierung eingeleitet werden soll. Der zu Grunde liegende Vorwurf ist, der öffentlich-rechtliche Rundfunk erfülle im Internet mit Gebührengeldern teilweise Aufgaben, die auch die Privatwirtschaft übernehmen könne. Die öffentlich-rechtlichen Sender argumentieren dagegen, dass sie für eine demokratische Öffentlichkeit sinnvolle Aufgaben erfüllen, diese immer kostenfrei erfolgten und sie in ihrer Entwicklung nachhaltig beeinträchtigt wären, dürften sie das nicht (Stichwort: Konvergenz). Diese vom VPRT initiierte Prüfung ergab, bis auf Fragen- und Antwortkataloge, noch keine Resultate. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Zwangsgebühren wird dabei nicht grundsätzlich in Frage gestellt.

Finanzierung

Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der Bundesrepublik Deutschland stützt sich auf zwei Pfeiler: Rundfunkgebühren und Werbeeinnahmen ("duale Finanzierung"). Die Grundsätze der staatlichen Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Rundfunkrechtsprechung entwickelt, insbesondere in seinem Urteil vom 22. Februar 1994: Aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG hat das BVerfG den Auftrag des Staates abgeleitet, seinen Bürgern eine mediale „Grundversorgung“ zu gewährleisten. Aus dem verfassungsrechtlichen Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks hat das BVerfG eine Bestands-, Entwicklungs- und Finanzierungsgarantie entwickelt. Es besteht die Pflicht des Staates zur funktionsgerechten Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Andererseits ist der öffentlich-rechtliche Rundfunk durch das Zensurverbot (Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG) und das verfassungsrechtliche Gebot der Staatsfreiheit geprägt, d.h. die Rundfunkfinanzierung muss in einer Form erfolgen, die Einflussmöglichkeiten des Staates, vor allem auf die Programmgestaltung, ausschließt.

Über die Rundfunkgebühren, welche die Gebühreneinzugszentrale (GEZ) im Auftrage der Landesrundfunkanstalten einzieht, werden nicht nur die Sendeanstalten, sondern auch die Verwaltungsorgane finanziert. Hierzu gehören die Landesmedienanstalten sowie die Verwaltungen der einzelnen Sender (mit der (GEZ) als deren gemeinsamer Gebührenverwaltung).

Gebührenfestsetzung

Die Umsetzung der vom Bundesverfassungsgericht in seinem „Gebührenurteil“ aufgestellten Grundsätze erfolgte durch den Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag (RFinStV). Im Zentrum dieser Regelung steht die Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF). Die KEF ist ein unabhängiges, pluralistisch besetztes Sachverständigengremium. Die Festsetzung der Rundfunkgebühren erfolgt in einem dreistufigen Verfahren:

  • Die Rundfunkanstalten melden ihren Finanzbedarf an die KEF.
  • Die KEF nimmt eine ausschließlich fachliche Prüfung unter Wahrung der Programmautonomie der Rundfunkanstalten vor und gibt eine Empfehlung zur Höhe der Rundfunkgebühr ab.
  • Die Festlegung der Rundfunkgebühr selbst erfolgt durch Staatsvertrag der Länder unter Berücksichtigung der Bedarfsfeststellung der KEF. Zur Änderung der Rundfunkgebühr ist die Zustimmung der Länderparlamente erforderlich.

Politische Auseinandersetzungen um die Finanzierung

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist auf Grund seiner Gestaltung (verpflichtendes kostenpflichtiges Informationsangebot für alle Inhaber von Empfangsgeräten) in einer gesellschaftlichen Spannungsituation. Aus der Entwicklung während des 20. Jahrhunderts wurde nach der Gründung der BRD dieses System zur Wahrung der politischen und wirtschaftlichen Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten gewählt. Dass diese Unabhängigkeit Grenzen hat, belegt die regelmäßig wiederkehrende Gebührendebatte: Im Jahr 2005 stimmten die Länderparlamente nur einer Gebührenerhöhung zu, die deutlich niedriger ausfiel als die unabhängige KEF empfohlen hatte (0,88 € statt 1,09 €). Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten haben dagegen Verfassungsklage erhoben.

Die Verwendung der Gebühren wurde in der Vergangenheit beanstandet; so wurden über den öffentlich-rechtlichen Grundversorgungsauftrag hinaus sachfremde Angebote im Internet finanziert (z. B. Partnerbörse, Gewinnspiele auf der Website der ARD), die teilweise in Konkurrenz zu privaten Anbietern standen. Dies führte auch - bei grundsätzlicher Akzeptanz des öffentlich-rechtlichen Gebührenfinanzierungsmodells in der EU-Fernsehrichtlinie - zu Überprüfungen durch die EU-Kommission hinsichtlich unerlaubter Beihilfen.

Gesellschaftliche Akzeptanz

Akzeptanz der Programme

Die Akzeptanz von Programmen lässt sich nur über verschiedene Indikatoren messen. Dazu gehören:

  • Marktanteil: Beim Fernsehen liegen die Marktanteile (erhoben von der Gesellschaft für Kommunikation) der öffentlich-rechtlichen Programme im Gesamtbundesdurchschnitt etwas unter 50%, im Hörfunk etwas darüber. Das heißt: Ungefähr die Hälfte ihres Medienkonsums widmen die Deutschen im Schnitt einem öffentlich-rechtlichen Programm. Die Zahlen schwanken allerdings zwischen den verschiedenen Bundesländern. [1]
  • Glaubwürdigkeit des journalistischen Angebots: Hier liegen die öffentlich-rechtlichen deutlich vor den privaten Programmen: Auf die Frage "'Welches Medium ist am glaubwürdigsten?'" nannten 27% der Befragten das öffentlich-rechtliche Fernsehen, 10% den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, 6% das private Fernsehen und 2% den privaten Hörfunk. [2]

Akzeptanz der Finanzierung

Spätestens mit der Einführung der privaten Sender und der Etablierung des dualen Systems wurden vermehrt Stimmen laut, die die bisherige gerätegebundene Zwangsfinanzierung entweder grundsätzlich abschaffen oder als Grundabgabe realisieren (da praktisch jeder Haushalt über Empfangsgeräte verfügt, kann die Erfassungsbürokratie abgeschafft werden) wollen. Diese Haltung wird häufig an Einzelaspekten festgemacht:

  • Die Gebühren werden auf die Teilnahme an der "Gesamtveranstaltung Rundfunk" erhoben; Gebühren zahlen muss also auch, wer das Angebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gar nicht nutzt. Wer etwa ein TV-Gerät nur zum Empfang von Privatsendern oder wie viele Haushalte von Bürgern mit Migrationshintergrund nur zum Empfang von ausländischen Sendern einsetzt, muss dennoch Gebühren zahlen, und fühlt sich gegenüber den Haushalten ohne TV, die nicht gebührenpflichtig sind, benachteiligt. Die technisch mögliche Kontrolle der empfangenen Sender und die Abrechnung nach Nutzung ist keine Alternative, da eine Grundverschlüsselung der Sender und Abrechnung nach Nutzung dem Verfassungsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zuwiderläuft.
  • Die Abgrenzungsbestimmungen zur Gebührenpflicht sind nicht eindeutig: So kommen zum Beispiel Verwaltungsgerichte in identischen Situationen zu unterschiedlichen Urteilen, beispielsweise gelten im Ladengeschäft zum Verkauf stehende verpackte Geräte in einem Bundesland als zu „Prüf- und Vorführzwecken“ bereit gehalten und kosten eine Händlergebühr [3], in einem anderen Bundesland gelten diese mangels Strom- und Antennenanschluss nicht als zu „Prüf- und Vorführzwecken“ bereit gehalten und kosten keine Gebühr [4]. Ebenso können selbst defekte Geräte eine Gebührenpflicht auslösen, wenn der Defekt einfach zu beheben ist, ohne dass das Ausmaß des Defekts definiert wäre.
  • Internetnutzer (mit neuartigen Rundfunkempfangsgeräten wie PC oder Mobiltelefon) werden ebenfalls als Rundfunkteilnehmer angesehen, da sie durch ins Internet gestreamte Rundfunkprogramme ebenfalls die Möglichkeit haben, diese zu empfangen. Die bis Ende 2006 geltende Befreiung von Internet-PCs wurde ab 2007 aufgehoben. Damit wird erstmalig eine Gebühr für Geräte erhoben, die für ganz andere Funktionen unabdingbar und daher teilweise beruflich unverzichtbar sind. Die neue Regelung betrifft alle Privathaushalte und Gewerbetreibende ohne Rundfunkgerät. Die Zweitgerätebefreiung wurde aber in diesem Zusammenhang auch auf Gewerbetreibende ausgedehnt, d. h. beispielsweise, dass ein einziger herkömmlicher Radioempfänger alle Internet-PCs auf demselben Grundstück zu gebührenfreien Zweitgeräten macht. Welche Mehreinnahmen die öffentlich-rechtlichen Anstalten durch diese Erweiterung auf internetfähige Geräte zu erwarten haben, ist noch unklar.
  • Für die Gebührenkontrollen werden selbstständige „Rundfunkgebührenbeauftragte“ auf Provisionsbasis eingesetzt. Für diese gibt es naturgemäß einen finanziellen Anreiz, die Regelungen und Vorschriften weitläufig auszulegen bzw. zu umgehen, wie verschiedene Presseberichte dokumentieren. Die Rundfunkgebührenbeauftragten sind als freie Mitarbeiter den Landesrundfunkanstalten verantwortlich und unterliegen deren Kontrolle.

Siehe auch

System des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland
Grundlagen:

Rundfunkrecht | Rundfunkstaatsvertrag | Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag | Rundfunkgebührenstaatsvertrag | Rundfunkgebühr | Rundfunkfreiheit | Rundfunkurteile | Landesrundfunkgesetze

 
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Öffentlich-rechtliche Rundfunkgesellschaften (D)

ARD mit der Deutschen Welle und den Landesrundfunkanstalten BR, hr, MDR, NDR, Radio Bremen, RBB, SR, SWR, WDR  | ZDF | Deutschlandradio

 
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Verwaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (D)

Rundfunkrat | Finanzkommission (KEF) | Gebühreneinzugszentrale (GEZ) | Rundfunkgebührenbeauftragte | Landesmedienanstalt

 
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Österreich

Weitere Länder

Weitere Rundfunkanstalten auf der Welt werden nachfolgend aufgelistet. Nicht alle sind jedoch öffentlich-rechtliche Organisationen, sondern sind zum Teil auch finanziell und/oder inhaltlich von der jeweiligen Staatsregierung abhängig oder sind anders organisiert.

Zitate

  • „Ich sehe das Fernsehen heute als Anstalt, in der sich vorwiegend verhinderte Filmemacher austoben und gleich danach Journalisten, deren Erzeugnisse im freien Handel an Zeitungskiosken oft schwer an den Mann zu bringen wären. Das Fernsehen liebt niemanden. Es ist ein kaltes, unmenschliches Medium, das von Machern gesteuert wird, die sich allzu sehr auf ihren Intellekt verlassen. In den Häusern zwischen Lerchenberg (ZDF), Vierscheibenhaus (WDR) und Küniglberg (ORF) sitzen unzählbare Festangestellte, denen die Verwaltung ihrer Sitzgelegenheiten wichtiger ist als ein lebendes Programm. Kraft ihrer Unkündbarkeit verwalten sie ihre von der Öffentlichkeit bezahlten Ämter wie Potentaten, die ab und zu der Schar der frei herumstreunenden, nicht angestellten »Underdogs« Abfälle von ihrem reich gedeckten Tisch zukommen lassen.“ Dietmar Schönherr, 1975 [5]

Quellen

  1. ↑ http://www.ard.de/-/id=224764/property=download/1fexct0/index.pdf
  2. ↑ http://www.wuv.de/studien/2006/02/25000/page4.php
  3. ↑ http://www.fdp-fraktion.de/files/541/912-Otto-Rundfunkgebuehren.pdf
  4. ↑ http://www.vg-duesseldorf.nrw.de/presse/pressem/2005/p0511291.htm
  5. ↑ http://www.ksta.de/html/artikel/1144673479216.shtml
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